【文章精选】于洋、万成伟、焦永利、叶裕民丨存量时代公共租赁住房供给机制创新——来自深圳水围村的启示丨2023年第3期

存量时代公共租赁住房供给机制创新——来自深圳水围村的启示

◉于洋 万成伟 焦永利 叶裕民

【摘要】“解决好大城市住房突出问题，大力增加保障性租赁”已经成为国家重要政策方向。本文以深圳水围村改造项目为案例，探讨适应存量时代的大城市公共租赁住房供给模式创新机制。论文总结了传统二元化公共住房供给模式面临的财政、土地与治理“三重困境”，分析深圳水围创新机制与经验，讨论如何构建公共租赁住房供给与城中村改造的联动机制，破解三重困境。最后，提出三个政策建议：公共住房供给由增量模式转向存量模式、创建城中村更新市场、完善城中村更新的行政审批流程和技术规范标准。

【关键词】公共租赁住房；城中村改造；多中心治理；机制创新；深圳水围村

【作者介绍】于洋：中国人民大学公共管理学院副教授，[e-mail]；万成伟：中国人民大学公共管理学院博士研究生，[e-mail]；焦永利：中国浦东干部学院教授、公共政策创新研究中心主任，[e-mail]；叶裕民：中国人民大学公共管理学院教授，[e-mail]。

【引用格式】于洋,万成伟,焦永利等.存量时代公共租赁住房供给机制创新——来自深圳水围村的启示[J].公共管理与政策评论,2023,12(3):86-100.

—文章结构—

一、引言：解决大城市住房问题亟需系统性制度创新

二、政策难题：传统公共住房供给模式下的“三重困境”

（一）“财政之困”制约政府供给能力

（二）“土地之困”导致空间供求失衡

（三）“治理之困”埋藏潜在社会风险

三、深圳实践：以存量更新带动公共住房供给侧创新

（一）发展危机：探索公共住房供给新模式的先行示范区

（二）困则思变：寻求转型升级发展的水围村

（三）多元共治：水围案例蕴含的创新价值

四、水围模式：破解“三重困境”的制度创新

（一）创新应对“财政之困”

（二）创新应对“土地之困”

（三）创新应对“治理之困”

（四）多方共赢，提升社会整体利益

（五）拓展现有公共住房供给体系

五、结论与讨论：来自水围模式的启示

（一）公共住房供给模式应由增量思维向存量思维转变

（二）建立公平与效率相平衡的城中村改造市场

（三）完善政策制度为非正规住房正规化创造可循路径

六、结语：对水围模式的反思与展望

一、引言：解决大城市住房问题亟需系统性制度创新

在激烈的全球化竞争压力下，提升人力资本积累和推动产业转型升级已成为我国城市面临的重大现实问题。然而，高企的房价抬高了大城市的生活门槛，制约着外来人口（特别是青年人）的安居，叠加老龄化趋势，造成人力资本积累失速之忧。数据显示，2018年我国经济总量前50位城市的房价收入比均远超国际公认的3～6倍合理区间。其中，深圳高达34.2，位列榜首，上海、北京、厦门也都超过了20。在快速城镇化进程中，一二线城市恰恰是外来人口的主要吸纳地（见表1）。研究表明，高房价对人口流入存在着明显的抑制效应，住宅商品房价格每变化1个百分点，将会引起城市人口净流入量减少约0.42个百分点。对于城市新移民而言，依靠自身努力在大城市实现安居乐业困难重重。

长久以来，我国公共住房供给制度主要面向户籍人口，绝大多数外来人口被排斥在外。根据国家统计局的《全国农民工监测调查报告》，2018年我国共有28 836万农民工，其中51.5%为1980年及以后出生的新生代农民工。与老一代农民工相比，新生代农民工的受教育程度和劳动力素质更高，大专及以上文化程度约近20%，是大城市产业转型与升级重要的劳动力基础。然而，外来人口中只有2.9%享受公共住房（包括租赁公租房和自购保障房），这一比例甚至比2016年的3.0%更低。可见，公共住房供给领域长期欠账已成为我国大城市普遍问题。

高企的房价和排斥性的公共住房制度决定了大部分外来人口无力购买商品房或享受保障房。根据58集团房产数据研究院的《2017至2018中国住房租赁蓝皮书》，截至2017年年底，我国外来人口已达2.5亿，其中67.3%依靠租赁私房的方式解决城市居住问题。如果考虑到尚有大量已落户的租房群体，实际的“租房大军”将达到1.98亿。庞大的需求助推着大城市房租的节节攀升，由此催生出一个新指标“房格尔系数”。以北京为例，如果一名大学毕业生选择整租一间30平方米的住房，房格尔系数为59.5%；如果选择与他人合租，房格尔系数为39.8%。无论哪种方案，均高于30%的国际合理标准上限。于是，一部分选择坚守的人无奈住进群租房或地下室成为“蚁族”；另一部分人则放弃梦想，选择逃离。《2018年中国大学生就业报告》显示，近五年来选择在一线城市就业的本科毕业生比例从28.2%下降到22.3%，高房租成为年轻人逃离北上广深的重要因素。

传统的城乡二元结构正伴随着户籍制度的逐步放开而消弭，但在大城市中由住房问题衍生的城市新二元结构却严重制约着我国城镇化的健康发展。如何通过系统、有效的公共住房制度创新帮助外来人口顺利实现市民化，成为我国大城市持续繁荣发展亟待解决的难题。

二、政策难题：传统公共住房供给模式下的“三重困境”

大城市住房问题引起中央高层的高度重视。习近平总书记在党的十九大报告中提出“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居”，为地方政府探索公共住房供给模式创新指明了基本方向。

传统公共住房供给模式依托于增量扩张型的城镇化道路，以政府供给为主，由政府拨地拨款进行公共住房建设，再向保障对象实行实物配给。以2014年3月《国家新型城镇化规划（2014—2020）》的发布为标志，我国城镇化道路开始由增量扩张转向存量优化，开启了“管住总量、严控增量、盘活存量”的新型城镇化道路。在存量时代，传统公共住房供给模式的问题凸显，体现为财政、土地和治理“三重困境”。

（一）“财政之困”制约政府供给能力

自1987年深圳第一宗土地拍卖以来，通过出让国有土地使用权获取的收入逐渐成为地方财政收入的重要来源。分税制改革后，财权上收和事权下放造成的“收支逆向剪刀”加剧了地方政府对土地财政的依赖。1993—2016年，中央财政收入占全国财政收入的比重由22%上升至45%；而地方财政支出占全国财政支出的比重却由72%上升至85%。1998年，住房市场化改革开启。为了减少对低收入阶层的影响，国发[1998]23号文正式将公共住房供给明确为地方职责，地方政府承担起公共住房供给主体的角色。尽管中央政府也有少量资金投入，但主要依靠地方政府配套资金。例如，2010年全国保障性住房计划总投入1676亿元，其中中央投入占29.4%，地方配套占70.3%。

对于地方政府而言，这一角色定位在利益上是与土地财政运行逻辑等制度不适应的，导致长期以来地方政府对公共住房建设缺乏内在激励。在二元土地制度下，地方政府垄断一级土地市场，具有强烈利益冲动提高土地使用权出让价格和供给量，从而推高房价。房价上涨刺激商品房市场需求，进一步推动地价上涨和土地交易规模扩大。地价和房价相互推涨，地方政府陷入“以地生财”的死循环。而增加公共住房供给会抑制商品房价格，导致地价下跌和土地出让收入减少。因此，尽管国家层面要求地方政府将土地出让净收益的一定比例用于公共住房建设（例如：国发[2006]37号文、国发[2007]24号文），但地方政府对公共住房供给的资金投入仍比较有限。根据建设部公布的《2006年城镇廉租住房制度建设情况》，1999—2006年全国廉租住房新开工量累计只有7.8万套，总投入仅为70.8亿元。对于数亿流动人口而言，可谓杯水车薪。而同期的全国经济适用房建设则呈现占比递减的趋势，2010年以后各地逐渐停止了经济适用房的建设（见图1）。

如果说在增量时代地方政府对公共住房建设动力不足的话，那么在存量时代则已没有足够财政能力独自承担这一重任。一方面，前些年依靠土地抵押的举债使得地方政府债务规模迅速扩张，国家层面已严控地方债务；另一方面，新的国土空间规划已将城镇开发边界上升为城镇空间红线，地方政府“以地生财”之门越关越小。因此，政府主导的传统公共住房供给模式面临更大挑战。

（二）“土地之困”导致空间供求失衡

城市中心区的地价飙升提高了公共住房供给的机会成本，很多地方政府不愿意将区位条件优越的土地用于公共住房建设。有学者通过对北京、上海、广州、南京、武汉、杭州、天津、沈阳等大城市的实证研究表明，我国公共住房的空间分布存在三大特征：一是选址偏远，往往被建在偏远郊区或城乡接合部，交通可达性差；二是规模庞大，呈现集中连片布局；三是周边配套设施不足，工作和生活不便。

低收入阶层在获得可负担的公共住房的同时，实际上也被郊区化。伴随着通勤成本的增加，总体生活水平甚至可能不升反降，这也是很多公共住房空置率居高不下的主要原因，保障房“有房无人”的情况在全国十分普遍。一方面是高房租给大量外来人口带来的不可承受之重，只能望房兴叹；另一方面却是公共住房频频上演“空城计”。空间供求关系的失衡是地方政府采用市场化思维经营城市的结果，在资本逐利的驱动下民生需求被迫让位于经济利益。这种公共住房的供给模式造成了社会阶层的空间分异，社会弱势群体的空间权利被挤压，导致贫富分化加剧、社会网络退化、代际社会流动受阻等社会后果。

（三）“治理之困”埋藏潜在社会风险

传统公共住房供给模式带来的边缘化效应将为整个社会埋下潜在风险。美国的普鲁特艾格5、法国的塞纳圣丹尼等案例已表明，低收入阶层的空间集聚会加速贫穷的再生产，具有低就业率和高犯罪率两大特征的城市贫民区将成为与主流社会对立的边缘亚文化形成的温床，社会不满情绪迅速累积，导致治理困境。

为了解决郊区集中式公共住房带来的治理问题，2007年国务院在国发[2007]24号文中首次提出“多渠道增加廉租住房房源……主要在经济适用房以及普通商品住房小区中配建”。同年，建设部、发改委等九部委联合发布《廉租住房保障办法》，正式提出在普通商品房项目中强制配套建设公共住房的供给新模式。随后在一系列国家宏观政策指导下，各地纷纷开始出台地方性政策明确刚性配建比例。在政府统建模式中，土地价值越高，地方政府越不愿将珍贵土地划拨为公共住宅用地。市场配建模式引入市场力量参与公共住房供给。然而，在同一小区内的阶层混居为城市治理带来了新挑战，在很多城市中都出现了商品房业主与公租房租客之间围绕公共设施使用权的社区冲突。尽管北京、深圳等地出台新规要求“商品房配建保障房不得隔离分隔”，但此举并不能解决根本问题，可能会进一步激化矛盾，导致更大的治理困境。

此外，地方政府在解决外来人口住房问题时还面临着城中村治理困境。在我国城镇化道路的前半程，由于政府在公共住房供给上的缺位，城中村历史性地承担起外来人口的居住功能，成为一座座“落脚城市”。在大城市中，城中村居住的外来人口比重为45%～70%，特大城市这一比例还会更高。例如，深圳1 500万外来人口中，约1 068万居住在城中村中；广州居住在城中村的外来人口为429万，占全部外来人口的77%。由于非正规的经济社会结构，城中村长期缺乏有效监管，存在着治安、防火、建筑安全等诸多隐患，甚至成为黑恶势力和黄赌毒的温床10。同时，居住用地的“公地悲剧”和商业用地的“反公地悲剧”并存造就了城中村恶劣的空间环境和低效的土地使用，严重制约着城市产业结构升级和国际竞争力提升。结果是大多数外来人口生活在法外的灰色空间，游离于政府治理与公共服务的范围之外，令人感到“一种心灵的巨大震撼并惊讶地失语”。

综上可见，“三重困境”下的结构性矛盾突出且相互交织，给大城市公共公租房供给形成挑战，亟须通过系统性的制度创新加以破解。

三、深圳实践：以存量更新带动公共住房供给侧创新

（一）发展危机：探索公共住房供给新模式的先行示范区

经验表明，无论是政府主导的集中统建模式，还是市场主导的分散配建模式，都难以有效破解大城市中外来人口住有所居的“三重困境”。这引起了学界对公共住房供给模式的反思，并将目光投向城市中大量存在的城中村。如何通过存量用地更新的方式实现公共住房供给和空间品质提升的双重目标，从而为城市产业结构升级和竞争力提升奠定劳动力和建成环境基础，已成为具有重大理论与实践价值的研究议题。有研究提出可以将城中村改造与公共住房供给统一起来，探索通过政策松绑和改造提升将城中村非正规住房转变为正规保障性住房的制度路径。学界的呼吁引发了政策回应，2016年国办发[2016]39号文中提出“允许改建房屋用于租赁”，鼓励地方政府因地制宜进行政策实验，盘活存量住房资源，将其纳入公共住房保障体系。

作为改革开放的排头兵，深圳的发展愈加受制于空间资源约束。在多次向中央申请行政扩区未果后，深圳成为我国第一个由增量扩张转向存量优化的城市。《深圳市城市总体规划（2010—2020）》首次提出“存量优化”的发展战略，探索非空间扩张型发展模式。近年来，深圳每年新增常住人口超过50万，土地的高度稀缺使得住房问题较之其他城市更为突出。全市平均房价从2010年1月的13 343元猛涨到2019年1月的51 732元，房价收入比高达40.2，遥遥领先于其他城市。近年来，大学毕业生和青年劳动力流入速度放缓，以华为为代表的高新企业也因成本增加而外迁，住房问题已对深圳的发展构成严重制约（见图2）。

面对住房难题，深圳也走过与其他城市类似的道路。20世纪90年代主要以集中式的安居房和经济适用房为主；2000—2010年人口高速增长和公共住房供给不足导致房价迅速攀升；2010年《深圳市保障性住房条例》的颁布标志着政府加强公共住房建设力度，提出集中统建与分散配建相结合的多渠道供给模式。然而受制于前述的“三重困境”，公共住房建设进程仍然无法满足外来人口巨大的住房需求。整个“十二五”期间，深圳只建成了10.2万套公共住房，与设定的21万套目标相差甚远。2015年提出“十三五”期间新增供应人才住房和保障性住房35万套，但截至2018年6月中期评估时只完成9.5万套。在《〈深圳市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要〉中期评估报告》中，32项指标唯一一项进展不理想的就是“新增人才住房和保障性住房”。可见，对于新增规划建设用地指标零增长的深圳来说要完成既定目标困难重重。

在严峻形势的倒逼下，深圳市政府开始转变思路，将盘活存量房源作为破解公共住宅供给困局的方向。由于城市化起步早，深圳的城中村问题堪称全国之最。根据2018年3月深圳市城中村改造办公室发布的数据，全市城中村总用地面积为320平方公里，占深圳土地总面积的1/6、建成区面积1/3多。城中村共有3.5万栋住宅，总建筑面积1.2亿平方米，占全市住宅总面积的62%，城中村租赁住房约占深圳总租赁住房70%（见图3）。对于政府而言，如何盘活规模如此庞大的非正规住宅存量既是巨大挑战，更蕴含巨大潜力。早在2012年，深圳市政府便在《住房建设规划2012年度实施计划》中首次提出“试点以整体租赁方式将原农村集体经济组织集资房、城中村村民自建房纳入保障性住房有效供应渠道”。

2016年以来，一系列创新政策相继出台，探索将非正规住宅纳入正规公共住房体系的制度路径。2017年颁布的《深圳市住房租赁试点工作方案》提出“2017至2030年通过收购、租赁、改建等方式收储不低于100万套（间）村民自建房或村集体自有物业”。2018年，深圳市政府制定的面向2035 年的住房供应与保障体系政策中提出：“支持社区股份合作公司和原村民成为住房供给主体，盘活各类存量用房，推进社会存量住房租购”。2019年，《深圳市城中村（旧村）综合整治总体规划（2019—2025）》进一步明确“规范引导各区在综合整治分区内有序推进城中村住房规模化统租改造，满足条件的可纳入政策性住房保障体系”。上述文件为城中村改造与公共住房联动解决方案提供了政策支撑，引发了广泛的创新实践。

进行中的深圳实践代表着我国公共住房供给模式创新的前沿，对于消除城市新二元结构和建立可持续的城中村改造制度具有重大理论与现实意义。2019年8月18日，《中共中央、国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》正式发布，深圳面临的住房问题并非一城之问题，而是带有全局属性。深圳的探索将对我国其他大城市破解公共住房供给困局产生重要参考价值。在此过程中产生的水围柠盟人才公寓项目是深圳实践中最具代表性的案例之一。笔者曾于2018年4月和2019年3月两次到深圳进行实地调研，与政府、企业和村集体的相关负责人进行了多轮深入访谈，了解其做法、经验与底层逻辑。见微知著，通过深圳水围案例的“小切口”，有助于回答我国大城市如何进行公共住房供给模式制度创新的“大问题”。

（二）困则思变：寻求转型升级发展的水围村

水围村位于深圳市福田区，拥有600余年历史，距市政府仅3公里，距福田口岸仅1公里，区位优越（见图4）。1984年，水围股份有限公司成立，村产业结构由农业向工业转型。进入21世纪，随着周边地区发展和外来人口涌入，村民开始在宅基地上自建房出租。改造前的水围村与其他城中村一样，多层楼房鳞次栉比，楼宇间缺乏合理间距，无法满足采光、通风和防火要求，公共空间匮乏， 0.23平方公里的范围内租住着3万多外来人口，潜藏巨大的治安和消防隐患。

随着深圳提出将福田区建设成一流国际化中心城区的目标，对于地处福田区核心地带的水围村而言，异常拥挤的空间环境已难以满足城市空间品质要求。2015年，村股份有限公司在历时两年与100多名村民谈判后，最终以前三年70元/平方米，后每两年递增6%的租金将33栋农民自建房以10年租期整租下来，计划将其打造成高品质青年公寓。然而，由于缺乏开发运营的资金和管理能力，项目推进迟缓。

就在思变的水围村遭遇发展瓶颈之时，外部力量的介入提供了转机。2016年，深圳市政府提出“青年房卡计划”以解决应届毕业生在深圳的住房问题。为落实此项政策，在福田区政府的引荐下，市属国有企业深业置地于同年5月与水围股份有限公司签订了合作协议，将29栋农民自建房整租下来，租金和租期均按照村股份有限公司与村民商定的标准不变。项目定位相应由市场化的青年公寓转变为福利化的人才公寓。

根据青年人的住房需求特征进行重新设计与整体改造后，水围柠盟人才公寓于2018年3月完工，共提供户型多样的504套长租公寓，总建筑面积15 472平方米。改造后，深业置地以150元/平方米的价格转租给福田区住房和建设局，再由后者以75元/平方米的福利价格配租给符合《福田区各行业产业人才租赁住房配租认定标准》的重点企业和社会组织的青年人才，由此完成非正规农民自建房向正规公共住房的转变。物业运营管理由深业置地旗下的柠盟长租公寓统一负责。水围柠盟人才公寓1至3层的沿街底商，以及剩余的4栋农民自建房由村股份有限公司分别改造为高端商铺和国际青年公寓作为集体物业自主经营。自投入运营以来，因其良好的改造效果受到社会各界的好评（见图5）。

（三）多元共治：水围案例蕴含的创新价值

传统公共住房供给模式适用于增量时代，很大程度上依靠土地财政。然而在存量时代，政府对存量土地的控制权较弱，公共财政能力下降。作为全国首个将公共住房供给与城中村改造相结合的地方实践，水围柠盟人才公寓的案例探索了“政府出资+国企改造+村集体筹房”的公共租赁住房供给新模式。

水围模式成功的底层逻辑是在公共产品供给领域探索出了超越政府与市场的“第三条道路”。通过纳入存量土地的产权主体，水围模式打破了“政府-市场”二元结构，建立了新型治理结构（见图6）。在多元共治的体系下，各方充分发挥资源优势，共同推动项目的顺利进行。首先，作为治理结构的核心，区政府在全过程发挥着连接与整合作用。在策划阶段，区政府为深业置地与村股份有限公司之间的合作提供信用背书，促成契约签订。在改造阶段，由于城中村非正规住房绝大多数都不符合建筑、消防等技术规范，对此区政府在方案审核和竣工验收时通过一事一议的会议纪要、以函代证、现场指导等形式为改造顺利进行提供了行政支持，体现出政治担当。在运营阶段，区政府提供专项财政资金向深业置地租用公共住房，再以租金优惠的方式补贴符合条件的承租人，发挥着调节分配的重要作用。

其次，作为实际操盘手，深业置地发挥在房地产领域的资金和专业优势，负责整个项目的设计、施工、运营和管理。在与企业负责人访谈中，笔者了解到为响应政府号召，深业置地的母公司深业集团与市政府共同发起了“青年房卡计划”，并将水围村列为该计划的首个试点项目。在治理结构中，企业一方面对接政府的发展目标；另一方面与村股份有限公司谈判，确定租赁合约和商讨运营管理模式，并承担消防、治安等管理责任。作为一种具有中国特色的企业类型，国有企业并非狭义上的、以追求经济利益最大化为唯一目标的市场主体，其行为除了具有经济逻辑外，还有政治逻辑，在保障性住房供给领域发挥着介于政府主体与市场主体之间的类政府角色。一方面，可以通过市场化运作提高经济效率，更好地满足市场需求；另一方面，承担着协助政府完成政治目标的社会责任，可以为了实现长远的政治目标而牺牲部分短期的经济利益。深业置地敢于第一个尝试将城中村非正规住房改造成保障性人才公寓，这是水围项目得以成功实施的关键所在。

最后，作为村集体经济组织，水围股份有限公司发挥着重要的沟通协调作用。其一，充分利用本土社会网络资源整体承租村民物业，实现产权整合。在保障村民租金收益的同时，节省了政府、企业与村民谈判的交易成本，为项目的成功奠定了坚实基础。其二，尽管以零利润的租金将29栋自建房转租给深业置地，但三层底商的运营管理由其负责。随着青年人才的入住和空间环境的改善，水围股份有限公司利用对存量土地的控制权积极推动商业业态升级，打造高品质的配套商业环境，并获取可持续收益。

四、水围模式：破解“三重困境”的制度创新

如前所述，在传统的公共住房供给模式中，政府主导的统建模式与市场主导的配建模式存在激励不足、资源错配等政府失灵与市场失灵问题。深圳水围模式通过系统性的政策与制度创新，构建了多中心治理结构，有助于破解传统公共住房供给模式的“三重困境”，实现社会价值与多方共赢。

（一）创新应对“财政之困”

引入市场力量很大程度上摆脱了财政能力的制约。在改造过程中，政府没有投入一分钱，4 500万元的改造成本全部由企业承担。在投入使用后，政府通过购买服务的方式租用公共住房，再通过租金补贴的方式分配给青年人才。与政府主导的统建模式相比，水围模式节省了大笔公共开支。

在水围模式中，政府每月支付给深业置地150元/平方米的租金，扣除前两年的施工期后总租金为2.23亿元。如果扣除政府租给青年人才的75元/平方米的月租金，政府实际租金补贴总数为1.12亿元。此外，原有的非正规商铺经改造转变为正规商业空间，每年还能为政府带来商业税收。

在政府统建模式中，依据深建规[2016]1号文和深建规[2012]189号文的相关规定，以容积率4.0、建筑密度35%，以及2018年全市平均土地出让金为标准进行测算，并扣除通胀和复利等因素的影响，最终建造成本（包括：基本建设费、管理费、法定规费、资金成本、法定税金等）和土地出让金共需约120亿元。如果以国有土地70年产权折算，10年政府需投入约17亿元。

可见，水围模式使政府只需在运营阶段投入很少的财政资金就能将非正规农民自建房转变为正规公共住宅，提升空间品质，实现落实人才住房政策的目标。此外，政府的公共财政补贴保障了村民租金收入的稳定增长。村股份有限公司经营的高品质商铺和国际青年公寓满足了其发展村集体经济的利益诉求。

（二）创新应对“土地之困”

城中村因其交通便利、租金低廉、生活便利成为外来人口的落脚地，城中村非正规住房供给与外来人口的居住空间需求契合。由于土地二元体制和宅基地产权细碎化，传统的城中村改造往往意味着高昂的拆迁成本和交易成本。面对日益稀缺的增量土地，企业必须探索适合于存量土地的新商业模式。

在水围模式中，通过非征收式的改造避免了拆迁成本，通过村股份有限公司整合产权降低了交易成本。深业置地一次性投资4 500万元改造成本，根据区政府支付给企业与企业支付给村股份有限公司的租金差额，每平方米可获得80元的租金收益。考虑到后期运营成本，经测算企业回本周期约8年，10年期满可获得约3 500万元毛利润（见图7）。可见，对国有企业来讲，参与城中村更新既帮助政府实现了政治目标，也获得了合理的经济收益。尽管公共住房的利润率无法与商品房相比，但通过该项目的实践，企业实现了拓展新业务的战略诉求。随着我国大城市进入存量更新阶段，房地产业的暴利时代已经一去不复返。未来房地产业的利润将主要从短线的开发销售转向中长期的运营服务，利润率也将回归到合理范畴。通过参与水围项目的开发运营，深业置地为将来参与更多存量土地更新积累了宝贵经验，这也是企业的收获之一。

因此，水围模式通过将公共住房供给与城中村改造相结合，不仅有效避免了因“土地之困”带来的空间供求失衡问题，而且在保持可负担性的同时提升了空间品质，更好地满足了人民城市的价值追求以及现实的市场需求。同时，通过盘活存量土地解决住房问题让政府有信心把宝贵的增量土地用于产业发展17。2019年11月5日，深圳市政府宣布推出“30平方公里产业用地全球推介计划”，如此大规模集中连片的优质土地用于全球产业招商无疑将对未来城市发展提供强大推动力，在大手笔的背后我们应该看到水围模式作出的贡献。

（三）创新应对“治理之困”

不同于“大集中”的统建模式和“大分散”的配建模式，水围模式采取的是“小隔离+大混合”的策略。一方面，水围柠盟人才公寓的租客群体面向辖区内企业青年人才，社会阶层相对单一；另一方面，该项目处于周边多元化社区中。这种“社区融合、邻里同质”的模式有助于消解传统二元制公共住房供给模式下的治理困境。

值得说明的是，经过合法化途径，政府将非法农民自建房转变为合法公共住房的同时，也将其纳入政府监管与公共服务的范围，消除了城中村治理盲区。改造前，由于大部分村民常住境外，租住人员流动性强，管理难度大。一旦出现治安、火灾等安全事故，往往难以找到责任主体。改造后，深业置地成为该项目的运营责任主体，对租住人员进行审核，规范了管理秩序。在改造过程中，企业对建筑结构进行了检测加固，建材上选择耐火材料，在楼宇间增设空中连廊作为消防疏散通道，屋顶平台被改造为公共活动和避难逃生场所，并统一安装了门禁和视频监控系统。这些举措都不仅大大降低了潜在的公共安全风险，改善人居环境，而且在政府、企业、村企、村民自建探索出一条将非正规住房改造为正规住房的实践之路，为我国其他城市城中村更新提供了样本（见图8）。

（四）多方共赢，提升社会整体利益

水围模式实现了政、企、村各方治理主体的利益诉求，同时还有一个直接受益群体不应忽视。尽管未实际参与治理结构，但青年群体对空间品质和生活方式的新需求却为整个项目提供了隐性推力。在房屋类型上，主要以精装修的小户型单身公寓为主，可实现拎包入住。在空间设计上，风格温馨活泼，增设了公用厨房、图书馆、咖啡厅、健身房等公共空间。在访谈中，水围柠盟人才公寓负责人告诉笔者，相比周边小区120至150元/平方米的月租金，75元/平方米的月租金大幅降低了青年人才的生活成本，提升了生活品质。因此，该项目自投入运营以来广受欢迎，已先后为三批人才服务，入住率常年维持在80%以上。

此外，青年人的聚集还为商业氛围营造和消费业态升级注入了活力，提升了底层商铺的价值，促进了村集体经济的发展。改造前，商业业态低端，管理混乱。改造后，水围股份有限公司围绕历史元素和本地文化将三层底商空间打造为“1368水围国际文化街区”，形成餐饮名店、特色小吃、格调酒吧、创意手作、特产手信、文化艺术六大商业业态。骑楼、连廊、青砖墙、石拱门等元素组成了极具岭南特色的广府文化商业街区（见图9）。

（五）拓展现有公共住房供给体系

我国现有的公共住房体系局限于政府与市场的二元格局内，依靠国有土地资源进行供给。而水围模式充分利用城中村的存量资源，将住房供给主体扩展到政府、市场、村集体的多元主体，不仅缓解了当前公共住房供给的财政、土地、治理等难题，更探索出大城市城中村存量住房更新治理的新路径。传统二元格局的公共住房供给体系无法摆脱经济利益导向下土地、财政等桎梏。而在多元协力的新供给模式下，政府提供政策支持，企业提供资金技术，村集体提供土地住房资源，三者各尽其能，各得其所，是我国公共住房供给模式的一次突破，将集体土地的存量资源纳入公共住房供给体系之中。

五、结论与讨论：来自水围模式的启示

2015年12月，习近平总书记在中央城市工作会议上指出：“城市政府应该从‘划桨人’转变为‘掌舵人’，同市场、企业、市民一起管理城市事务、承担社会责任。”水围模式正是习近平新时代中国特色社会主义思想在公共住房供给领域的具体体现。项目规模虽小，但政策启示巨大，为其他大城市破解公共住房供给和城中村改造两大难题提供了经验借鉴。

如果说在统建模式中政府是“划桨人”，在配建模式中政府是“守夜人”，那么在水围模式中政府便是“掌舵人”。尽管不参与改造运营，但通过整体策划、设计模式、租金补贴、审批监管等方式始终掌控整个项目的大方向，取得了经济效益和社会效益的双丰收。水围模式有助于降低土地财政依赖度，通过“政府+企业+村集体”的多元共治构建了一种兼顾个体利益、集体利益和公共利益的包容性发展路径。在总结这一案例经验的基础上，本文提出以下三方面政策建议：

（一）公共住房供给模式应由增量思维向存量思维转变

在公共住房供给模式上，地方政府应开拓存量思维，将城中村作为公共住房供给的潜在资源池。2020年3月12日，国务院发布的《关于授权和委托用地审批权的决定》（国发[2020]4号）将非基本农田的农用地转为建设用地的审批权限由国务院下放至省、自治区、直辖市人民政府。依据该文件精神，自然资源部将用地预审权同步下放至省级自然资源厅。这不仅大幅缩短审批流程，更意味着地方政府在土地政策方面拥有更大自主权。在国家利好政策下，建议各地积极探索，在加快城中村改造步伐的过程中，同步加大公共住房供给。选择具有良好群众基础的村庄开展试点，充分发挥村集体在村民中的沟通组织作用，降低产权整合的交易成本。

（二）建立公平与效率相平衡的城中村改造市场

2017年以来，很多企业纷纷将目光投向城中村改造市场。尽管社会资本的进驻提升了空间品质，规范了租赁市场，但企业天生的逐利本质也推动租金暴涨，引发社会争议。对于外来人口而言，城中村是他们在城市中奋斗旅程的第一块基石。在改造过程中应坚持社会公平导向，保障弱势群体居住权，平衡好公平与效率。水围模式之所以受到社会欢迎，核心在于坚持“政府主导、社会优先”的原则。因此，地方政府应及时对城中村改造模式进行规范，合理设置准入门槛，通过政府、企业、村集体合作方式建立公平与效率相平衡的城中村改造市场。鉴于利润率低和回报周期长等因素，政府可通过财政补贴、税收减免、低息贷款等优惠政策降低企业改造成本，引导企业按照租户支付能力供应适宜的租赁住房，保障外来人口居住权益。

（三）完善政策制度为非正规住房正规化创造可循路径

由于政策与制度存在空白，作为先行试点的水围模式在非正规住房正规化上探索出一条新路，推动着深圳市在行政程序、技术标准两方面的政策制度创新，完善城中村改造的行政审批流程及相关技术规范标准，为更多城中村更新改造优化政策制度环境。目前，深圳正在逐步出台系列配套政策和标准，可供其他地方借鉴。深圳市住房和建设局2020年3月5日印发的《深圳市人才住房和公共租赁住房筹集管理办法（试行）》规定，城中村在改造前必须委托房屋安全鉴定机构名录内的机构进行房屋结构安全鉴定，并根据鉴定结论开展设计。同时，还需要依据《深圳市城中村规模化租赁整治改造消防安全指引》进行消防设计与改造。在改造过程中，需按照《深圳市小散工程和零星作业安全生产纳管暂行办法》办理安全生产备案手续，确保工程质量和施工安全。在竣工后，还要求由从事城市公共安全技术研究的第三方机构进行评估，并出具评估意见。只有满足上述条件，城中村房源才能纳入公共住房体系。水围模式表明，通过不断完善行政审批流程和规划设计技术规范标准，城中村非正规住房能在市场化的运作中实现向正规化的转型，这将在很大程度上缓解我国当前特大城市正规租赁住房供给不足的难题。在不断优化的政策制度环境下，深圳市正在形成一条清晰的非正规住房正规化的制度路径，未来将会有更多城中村非正规住房被纳入正规的公共住房体系。

六、结语：对水围模式的反思与展望

鉴于区域内部发展的相似性，水围模式在珠三角的可推广度最高（例如广州、东莞、佛山等地）。主要原因是珠三角开启城市化进程最早，由于长期缺乏政府的有效监管，农村土地开发普遍失序，在城中村中宅基地的高强度违法开发和大量违法建筑的广泛存在成为制约着珠三角转型升级的主要障碍，而以政府征收为主要手段的传统城市更新模式难以解决城中村的“两违”顽疾。水围模式最大的创新意义是在未经征收途径而将城中村非正规住房纳入正规公共住房供给体系，将城中村更新和公共住房供给两大难题联动解决，可谓一举两得。

相比于珠三角，长三角和京津冀的城市化进程起步较晚，彼时的土地管理制度也相对完善，因此城中村的“两违”问题没有珠三角突出。但大量涌入的外来人口和节节攀升的房价租金依然在北京、上海等特大城市催生出规模庞大的城中村非正规住房市场。尽管这些城市的城中村普遍没有珠三角的开发强度高，但面对的“三重困境”却具有相似性。由于长期处于法外灰色地带，城中村的治理风险在北京、上海等特大城市也非常突出。同时，虽然北京和上海具有很强的公共财政能力和丰富的土地资源，但对住房的庞大市场需求也使得完全依靠政府供给难以满足，高昂的国有土地成本制约着优质的公共住房土地供给。目前，北京和上海都在探索集体建设用地建设租赁住房的创新模式，但却忽视了建在宅基地上的非正规存量住房，恰恰是这些住房满足着大量外来人口的居住需求，也蕴藏着治理隐患。关于如何将这些非正规住房纳入正规公共住房体系以及如何改善人居环境品质和化解治理风险，水围模式对于北京、上海等特大城市都具有重要的借鉴价值。

诚然，在水围模式的推广过程中尚存在一些问题值得反思。首先，要禁止水围模式被简化为村企合作模式，警惕其中蕴含的潜在社会风险。改造前，非正规住宅面向的消费群体是低收入的外来人口，在保证村民租金收益的前提下，企业的参与必将导致改造后的租金有所增长，由此引发的绅士化问题值得政府深思。根据2018年年底深圳市政府发布的《关于加快培育和发展住房租赁市场工作情况的报告》，经过企业改造后的城中村住宅租金普遍上涨50%～100%。因此，以万科的万村计划为代表的村企合作模式因遭到富士康员工的强烈抵制而被迫暂停。水围模式与村企合作模式之间最大的区别是通过“政府出资+国企改造+村集体筹房”将社会效益置于经济效益之上，这是水围模式具有的时代意义。在城中村非正规住房正规化的过程中，应始终坚持社会保障性的公共租赁住房定位，避免排斥性改造引发的社会不公平问题。

其次，水围柠盟人才公寓的保障对象是青年人才，市场定位为白领公寓，从提升城市竞争力的角度来看这当然无可厚非。但从整体来看，城市发展同样离不开数量众多的从事蓝领工作的低收入人群，解决这部分群体的住房问题将有利于降低整个城市的运行成本和维护社会的公平正义。因此，在未来推广水围模式中，保障对象的范围应逐渐向低收入人群扩展，通过“政-企-村”合作将更多非正规住宅转变为正规、宜居的可支付公共住宅。为保障租客的合法权益，《民法典》第734条首次引入“优先承租权”，为包容性城中村更新奠定了法律基础，但该权利的具体落实还需要地方性实践。在未来的城中村更新中，应探索为既有租客设立优先承租权以避免更新改造挤压低收入人群的生存空间。对于改造后租金水平的提升，可通过政府发放租房券等补贴方式，保障低收入人群享有安全、卫生、体面的合法居住权利，解决特大城市城中村的治理之困。

最后，不管是白领公寓，还是蓝领公寓，水围模式都是解决外来人口“住有所居”的问题。如何将该模式所蕴含的创新潜力延伸扩展到面向社会夹心层，助力实现“居者有其屋”的愿景，将成为未来公共住房供给模式创新的重要方向。水围模式1.0只是一个开端，通过不断的制度创新未来或许会出现2.0、3.0版本……为了早日实现从“来了就是深圳人”到“留下才是深圳人”的转变，探索中的深圳任重而道远。

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编辑：康黛崴